Select Page


Kary pieniężne w transporcie drogowym /część 1/


 

Obecnie funkcjonujące kary pieniężne za naruszenie obowiązków i warunków związanych z wykonywaniem przewozów drogowych zostały wprowadzone w 2001 roku ustawą o transporcie drogowym. O zakresie i skali ich stosowania świadczy fakt, iż dotyczą one około 86 tysięcy polskich przedsiębiorców wykonujących krajowy i międzynarodowy transport drogowy, 58 tysięcy podmiotów wykonujących przewozy taksówką i 58 tysięcy podmiotów wykonujących przewozy na potrzeby własne1. Liczba wydanych w 2007 r. decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego wynosiła około 31 tysięcy2. Ta liczba nie obejmuje kar nałożonych przez inne uprawnione podmioty takie jak Straż Graniczna i Policja.

Są to kary nakładane w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo formalnego ich umiejscowienia w systemie prawa administracyjnego, ich wysokość, dolegliwość i sposób stosowania sugerują, że obok takich celów, jak prewencja i restytucja, spełniają one także cel represyjny – karny. Trudno bowiem mówić wyłącznie o prewencji, a tym bardziej restytucji, jeżeli w wyniku nałożonej kary pieniężnej firma ulega faktycznej likwidacji. Dlatego też przy dalszej analizie systemu kar pieniężnych stosowanych w transporcie drogowym należy przyjąć założenie, że do ich oceny powinno się stosować przynajmniej część wymagań i zasad adresowanych dla przepisów prawa karnego. Takie podejście do kar administracyjnych jest zgodne z postulatami formułowanymi w piśmiennictwie3 oraz w dokumentach i przepisach międzynarodowych, jak też odzwierciedla orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego spotkać się można z opinią, iż umiejscowienie przepisów i procedury związanej z nałożeniem kary nie przesądza o jej charakterze. Dla przykładu można wskazać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r. (sygn. P 12/01). W uzasadnieniu do orzeczenia Trybunał stwierdza: „Taki stan rzeczy nie przesądza o tym, że o środkach karnych (represyjnych) a tym bardziej innych sankcjach przewidujących różnego rodzaju dolegliwości orzekać mogą tylko sądy karne i w związku z tym niedopuszczalne jest ich orzeczenie przez inny sąd (…). To jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach jest kwestią wyborów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym a nie materialnoprawnym.”

Jako jeden z wielu ważnych dokumentów międzynarodowych odnoszących się do tej problematyki można wskazać rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (91)1 z dnia 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych. W rezolucji wskazano podstawowe zasady, jakim powinny odpowiadać systemy sankcji administracyjnych i procedury w sprawach o ich nałożenie. Są to:

  • ustawowe określanie czynów objętych sankcją,
  • niekaranie podwójne za ten sam czyn,
  • niedziałanie prawa wstecz,
  • szybkość i brak zbędnej zwłoki w postępowaniu,
  • zakaz pozostawiania spraw bez ich zakończenia,
  • nakaz rzetelnego postępowania (w tym prawo strony do pełnej informacji, prawo strony do czasu wystarczającego na przygotowanie się do sprawy, obowiązek do wysłuchania strony przed wydaniem rozstrzygnięcia, obowiązek uzasadnienia sankcji),
  • ciężar dowodu spoczywający na władzy administracyjnej,
  • kontrola sądowa sankcji administracyjnych.

Wśród innych ważnych zasad znajdujących odzwierciedlenie w poglądach wypracowanych w europejskiej doktrynie warto wskazać:

  • zasadę domniemania niewinności,
  • prawo do bezpłatnej pomocy tłumacza.

W świetle powyższych rozważań wątpliwości mogą budzić określone w polskich przepisach transportowych przesłanki odpowiedzialności administracyjnej oparte na koncepcji winy obiektywnej. Zgodnie z tą koncepcją, do nałożenia kary administracyjnej wystarczy stwierdzenie obiektywnego faktu naruszenia odpowiednich przepisów transportowych, bez badania czy to naruszenie zostało zawinione przez przewoźnika. Koncepcja winy obiektywnej, jako przesłanki odpowiedzialności administracyjnej jest dość kontrowersyjna w świetle zasady domniemania niewinności, aczkolwiek międzynarodowe orzecznictwo, oceniające tę instytucję m.in. pod kątem zgodności z przepisami Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, dopuszcza jej warunkowe stosowanie. Tym warunkiem jest:

  • stosowanie zasady winy obiektywnej w rozsądnych i proporcjonalnych do szkodliwości czynu granicach,
  • zagwarantowanie możliwości uwolnienia się od winy przez wskazanie okoliczności uniewinniających.

Dlatego tam, gdzie konieczne jest zastosowanie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej w oparciu o winę obiektywną, nie można zapomnieć o gwarancjach zachowania minimum praw obywatelskich. Na gruncie tych praw stosowanie sankcji administracyjno-karnych za naruszenia spowodowane siłą wyższą lub okolicznościami niezależnymi od podmiotu, na który ma być nałożona kara, nie powinno być dopuszczalne. Działalność gospodarcza nie może być traktowana przez państwo jak zabawa, w której można powiedzieć: wylosowałeś niewłaściwą kartę, miałeś pecha i cofasz się o kilka pozycji do tyłu lub odpadasz z gry. Dlatego też takimi gwarancjami pozwalającymi na zachowanie minimum praw obywatelskich powinien być ustawowo określony katalog okoliczności, których stwierdzenie wyklucza odpowiedzialność karno-administracyjną.

Krokiem w dobrym kierunku było wprowadzenie w 2007 r. w ustawie o transporcie drogowym zasady, iż nie nakłada się kary pieniężnej, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Wprowadzenie tej zasady jest oczywiście satysfakcjonujące, nie mniej katalog okoliczności uniewinniających wymaga dalszego i znacznego poszerzenia. Duże, aczkolwiek nie wykorzystane przez polskiego ustawodawcę możliwości w tym zakresie daje obowiązujące prawo europejskie. Dla przykładu można tutaj wskazać przepisy rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady regulującego tzw. „czas pracy kierowców”, gdzie wyraźnie określono, iż Państwa Członkowskie mogą uzależnić pociągnięcie do odpowiedzialności za naruszenia przepisów tego rozporządzenia od stwierdzenia nieprzestrzegania przez przedsiębiorstwo obowiązków w zakresie:

  • zasad wynagradzania (zakaz stosowania składników wynagrodzenia i premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego).
  • właściwej organizacji pracy zapewniającej możliwość przestrzegania przez kierowców przepisów rozporządzenia 561/2006 i rozporządzenia 3821/85.

Rozporządzenie 561/2006 stanowi także, że Państwa Członkowskie mogą wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Tym samym, jeżeli przewoźnik ma właściwą organizację pracy w swoim przedsiębiorstwie (prawidłowo nadzoruje pracę, dobrze planuje przewozy i wykorzystanie załogi, stosuje środki dyscyplinujące pracowników itp.) oraz nie stosuje finansowych regulacji mogących zachęcać do naruszania prawa, to zgodnie z przepisami unijnymi mógłby być zwolniony z odpowiedzialności karno-administracyjnej. Przyjęcie unijnych wskazówek w polskim systemie kar pieniężnych stosowanych w transporcie drogowym mogłoby wyeliminować uzasadnione poczucie krzywdy i niesprawiedliwości wśród polskich przewoźników. Takie rozwiązanie stanowiłoby realne działanie na rzecz likwidacji jednej z wielu barier dla dalszego rozwoju transportu drogowego, jaką jest zbyt represyjny system kar.

Ponieważ odpowiedzialność zgodna z koncepcją winy obiektywnej powinna być ograniczona do niezbędnego minimum, nałożenie kary pieniężnej w większym stopniu niż obecnie powinno być uzależnione od konkretnego działania lub zaniechania ze strony przedsiębiorstwa. Tego typu rozwiązania zostały już wprowadzone w 2007 r. w odniesieniu do niektórych podmiotów uczestniczących w procesie transportowym: nadawców, załadowców, spedytorów, organizatorów transportu lub organizatorów wycieczek. Dla tej grupy możliwość nałożenia kary pieniężnej przewidzianej przepisami ustawy o transporcie publicznym lub przepisami ustawy o drogach publicznych jest uzależniona od jednoznacznego wykazania, że podmiot, na który nakładana jest kara miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Wspominając o tych rozwiązaniach, należy przy tym wskazać na dość dziwne i niezrozumiałe w świetle europejskiej doktryny prawnej i w świetle orzecznictwa trybunałów europejskich stanowisko Senatu RP, zaprezentowane w uzasadnieniu do uchwały z dnia 14 września 2007 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw, kwestionujące odejście w pewnym zakresie od koncepcji winy obiektywnej. W uzasadnieniu senackiej uchwały stwierdzono: „Przepis (…) budzi wątpliwości co do zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Istotą kary pieniężnej – jako sankcji o administracyjnoprawnym charakterze – jest to, że jej wymierzenie uzależnione jest od wystąpienia zdarzenia uznanego przez ustawodawcę za bezprawne, bez rozpatrywania – w przeciwieństwie do przepisów karnych sensu stricte – winy sprawcy.” Jako puentę do tego stanowiska można przyjąć fakt, iż Sejm RP, wykazał się lepszym wyczuciem i oceną co do zgodności zaproponowanej regulacji z zasadą demokratycznego państwa prawnego odrzucając w całości senackie zastrzeżenia w tym zakresie.

Z podobną negatywną oceną dotychczasowych rozwiązań opartych na koncepcji bezwarunkowej winy obiektywnej można się także spotkać w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dla przykładu w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 1 marca 1994 r. (sygn. akt U. 7/93) Trybunał Konstytucyjny stwierdził: „W odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi bowiem wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi więc mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności.” Należy jednak dodać, że niestety orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie zawsze jest w tej kwestii konsekwentne.


1 wg danych obejmujących 2007 r. Ministerstwa Infrastruktury oraz Biura Obsługi Międzynarodowego Transportu Drogowego.
2 wg danych Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.
3 Np.: Dobrosława Szumiło-Kulczycka „Prawo Administracyjno-Karne”, Kantor Wydawniczy „Zakamycze”, 2004 r.


 

Katagoria: Komentarz Macieja Wrońskiego
Słowa kluczowe: , , , , ,
Opublikowano 9 lat temu.