Select Page


Kary pieniężne w transporcie drogowym /część 2/


 

Kontynuując analizę polskiego systemu kar administracyjnych stosowanych w transporcie drogowym warto zwrócić uwagę na zasady ich wykonywania. Decyzja o nałożeniu kary, zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym, ma rygor natychmiastowej wykonalności, przy czym przedsiębiorca krajowy ma 21 dni na jej uiszczenie począwszy od dnia jej wymierzenia, a przedsiębiorca zagraniczny powinien ją uiścić niezwłocznie. Jeżeli zagraniczny przedsiębiorca (lub – w praktyce – w jego imieniu kierowca) nie uiści kary, to pojazd, podczas kontroli którego stwierdzone zostały naruszenia, jest usuwany z drogi i kierowany na parking strzeżony. Pojazd wydaje się dopiero po uiszczeniu kary. Te zasady budzą bardzo duże wątpliwości, co do zgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w Konstytucji RP, z zasadami wynikającymi z przyjętych przez Polskę konwencji międzynarodowych oraz z unijnymi zasadami wynikającymi z acquis communautaire. Natychmiastowa wykonalność kary jest sprzeczna z prawem do sądowej kontroli nałożonej kary zaliczającym się do podstawowych praw obywatelskich. Konieczność uiszczenia kary w maksymalnej wysokości określonej przez ustawodawcę jako 30000 złotych, może bowiem spowodować upadłość przedsiębiorcy lub poważne zakłócenia w jego funkcjonowaniu, zanim jeszcze decyzja o jej nałożeniu zostanie skontrolowana. Uzyskanie w sądzie administracyjnym korzystnego rozstrzygnięcia uchylającego decyzje o nałożeniu kary po upływie kilkunastu miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stała się wykonalna, w wielu przypadkach może dać już tylko satysfakcją moralną, gdyż po tym czasie żadne sądowe orzeczenie nie przywróci zdolności funkcjonowania upadłego przedsiębiorstwa na trudnym rynku przewozowym i nie przywróci zlikwidowanych miejsc pracy. Dlatego też, jako postulat de lege ferenda można sformułować tezę, iż koniecznym jest sformułowanie i wdrożenie normy prawnej stanowiącej o tym, iż decyzje administracyjne w sprawach o nałożenie kar pieniężnych stają się wykonalne dopiero po wyczerpaniu wszelkich możliwych środków ich kontroli, w tym po ewentualnym zakończeniu postępowania sądowego w przypadku złożenia skargi na decyzję, którą wydano w drugiej instancji. Takie rozwiązanie stanowiłoby lex specialis w stosunku do ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne i jednocześnie pozwoliłoby uniknąć sprzeczności naszych obecnych rozwiązań z wynikającą z prawa międzynarodowego i prawa unijnego zasadą niedyskryminacji. Jest bowiem oczywiste, że odrębne zasady wykonywania decyzji administracyjnych dla podmiotów polskich i inne bardziej zaostrzone dla podmiotów zagranicznych są dyskryminujące dla tych ostatnich. Broniąc obecnych rozwiązań polskie służby kontrolne od wielu lat powoływały się na brak realnych możliwości egzekwowania kar administracyjnych od podmiotów zagranicznych, nie mniej w praktyce międzynarodowej istnieją przykłady innych niedyskryminujących rozwiązań pozwalających na skuteczną egzekucję administracyjną. Dla przykładu można wskazać na możliwość zawarcia z wybranymi państwami odpowiednich umów międzynarodowych o wzajemnej pomocy w egzekucji nałożonych kar administracyjnych oraz możliwość wprowadzenia w przepisach ustawy o transporcie drogowym zasady, iż dopiero w przypadku braku takiej umowy, od zagranicznego przewoźnika pobierana byłaby kaucja w wysokości odpowiadającej możliwej do nałożenia karze pieniężnej odpowiadającej stwierdzonym podczas kontroli naruszeniom.

Analizując sytuację zagranicznych przewoźników trzeba wskazać na brak realizacji kolejnego postulatu odnoszącego się do kar administracyjnych – prawa do bezpłatnego tłumacza. Oczywiście argumentem przeciwko uwzględnieniu tego prawa może być fakt, że w innych państwach ten postulat także nie jest realizowany, nie mniej jeśli chcemy w interesie naszych własnych przewoźników międzynarodowych żądać jego spełnienia przez inne państwa, to powinniśmy w pierwszej kolejności sami wprowadzić to rozwiązanie. Przy regulowaniu sytuacji zagranicznych przewoźników zawsze należy mieć na uwadze zasadę wzajemności, którą możemy sprowadzić do popularnego niegdyś powiedzenia: Jak Kuba Bogu, tak Bóg Kubie.

Wysokość kar pieniężnych nakładanych za naruszenia obowiązków lub warunków związanych z przewozem drogowym jest określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Niestety w wielu przypadkach wysokość kar nie jest proporcjonalna w stosunku do wagi sankcjonowanego naruszenia. Jako przykład można tutaj wskazać karę za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym we wniosku o wydanie licencji lub w późniejszym zawiadomieniu organu, który wydał licencje. Karę za to naruszenie ustalono na 8000 zł, czyli w takiej samej wysokości jak kara za brak licencji, a przecież są to naruszenia nieporównywalne. Innym, wręcz śmiesznym przykładem jest kara w wysokości 100 złotych za okazanie brudnej wykresówki (tzw. tarczki do tachografu), o co nietrudno w warunkach w jakich wykonuje się przewozy drogowe. Oczywiście twórcy taryfikatora kar będą powoływać się na przepisy rozporządzenia 3821/85 Parlamentu Europejskiego i Rady zakazujące używania brudnych wykresówek, nie mniej polski przepis nie mówi o używaniu, ale o okazaniu wcześniej użytej wykresówki. Dla laika może to być małą różnicą, ale w praktyce, w związku z obowiązkiem wożenia przy sobie wykresówek z bieżącego tygodnia i z poprzedzających go 15 dni, ta mała różnica jest różnicą zasadniczą, gdyż czysta w momencie używania wykresówka łatwo może ulec zabrudzeniu w późniejszym okresie w pojeździe.

Oczywiście analizując proporcjonalność kar pieniężnych do wagi naruszenia, należy uwzględnić fakt sumowania poszczególnych kar w zależności od np. czasu trwania naruszenia lub innych okoliczności. W skrajnym przypadku łączna kwota nałożonych kar pieniężnych może wynieść 30000 złotych. Taka wysokość nakładanych kar może w niektórych przypadkach przewyższać wartość majątku firmy, w szczególności dla przedsiębiorców posiadających jeden mały pojazd, którym wykonują w ograniczonej skali lokalne przewozy. To ostatnie spostrzeżenie było i jest przyczynkiem do dyskusji w środowisku przewoźników drogowych. Otóż zdaniem części tego środowiska obecne przepisy faworyzują duże firmy transportowe i jednocześnie dyskryminują pozostałą część polskich przewoźników. Czym innym jest bowiem kara w wysokości 30000 zł dla firmy posiadającej kilkaset pojazdów, a czym innym dla przewoźnika dysponującego kilkoma pojazdami. W przypadku dużej firmy transportowej o dobrej kondycji finansowej wspomniana kara stanowi zazwyczaj większą lub mniejszą dolegliwość, a dla małej firmy (w Polsce dominują firmy posiadające od 1 do 4 pojazdów) może stanowić przysłowiowy gwóźdź do trumny.

Analizując załącznik do ustawy o transporcie drogowym nie można pominąć wyjątkowego niedbalstwa językowego uniemożliwiającego w niektórych przypadkach prawidłowe ustalenie znaczenia normy prawnej na gruncie wykładni językowej. Można się tutaj odwołać do przykładu wspomnianej kary za niezgłoszenie pojazdu. W załączniku jest ona przypisana naruszeniu które określono jako „niezgłoszenie pojazdu do licencji”. Językowa interpretacja opisu tego naruszenia nie jest niestety możliwa, albowiem w realnym świecie „licencja” nie jest w stanie przyjąć jakiekolwiek zgłoszenia. Oczywiście w praktyce, na podstawie wykładni funkcjonalnej przyjęto, że wspomniany przepis odnosi się do materialnej normy stanowiącej o obowiązku zgłoszenia podmiotowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych zgłaszanych we wniosku o udzielenie licencji, w tym także danych dotyczących pojazdów. Nie mniej, w świetle zasady nullum crimen sine lege, można mieć spore wątpliwości, czy w demokratycznym państwie prawnym jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej o nałożeniu kary za naruszenie, które nie sposób jednoznacznie ustalić w drodze wykładni językowej. Jak już wcześniej zostało wspomniane tego typu zagadek oraz śmiesznych lub kolokwialnych sformułowań jest w załączniku do ustawy o transporcie drogowym znacznie więcej, jak chociażby „pojazd niezgłoszony do zaświadczenia” lub „przepisowy wpis numeru tablicy rejestracyjnej”. Tym samym nie ulega wątpliwości, że także w tym zakresie ustawodawca powinien jak najszybciej doprowadzić do zmian zgodnych ze zdrowym rozsądkiem i obowiązującymi zasadami tworzenia prawa.

Podejmując się w przyszłości zmiany obowiązującego systemu kar pieniężnych stosowanych w transporcie drogowym obok realizacji postulatów, które zostały wskazane wyżej, należy także rozważyć ewentualną penalizację naruszeń obowiązków i warunków związanych z przewozem drogowym jako wykroczeń, ściganych w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Tym samym wiele uzasadnionych wątpliwości związanych z koncepcją winy obiektywnej oraz z koniecznością zagwarantowania odpowiedniego standardu praw procesowych obwinionych osób zostałoby w elegancki sposób rozwiązane. Nie mniej sprawa nie jest do końca taka prosta i oczywista, albowiem jedna z generalnych zasad odpowiedzialności karnej stanowi, iż odpowiedzialność karną ponoszą wyłącznie osoby fizyczne, a nie podmioty zbiorowe takie, jak będące przewoźnikami spółki prawa handlowego. Wprawdzie w polskim systemie prawnym jest precedens, czyli przepisy ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary, nie mniej jest to rozwiązanie dość kontrowersyjne i trudne do realizacji w praktyce. W tym stanie rzeczy można mieć obawy, czy taka regulacja nie byłaby dyskryminacyjna w stosunku do przedsiębiorców będących osobami fizycznymi i czy nie stanowiłaby naruszenia przepisów unijnych. Wśród tych ostatnich można wymienić przepisy rozporządzenia 561/2006 stanowiące, iż za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy odpowiada przedsiębiorstwo transportowe (oczywiście ze wskazanymi wcześniej w tekście artykułu ograniczeniami).

Do czasu wprowadzenia nowego modelu kar pieniężnych będziemy musieli niestety funkcjonować w oparciu o istniejące przepisy. I tu można jedynie apelować, aby uprawnione organy kierowały się nie tylko normami administracyjnymi określonymi w poszczególnych ustawach regulujących przewozy drogowe, ale aby uwzględniały także konieczność stosowania się do przepisów konstytucji, a w szczególności do zasady demokratycznego państwa prawnego. Jeżeli bowiem dotychczasowa praktyka nie ulegnie zasadniczej zmianie, polskiej administracji grożą procesy przed europejskimi sądami, a w szczególności przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka. Trzeba tutaj z pełnym szacunkiem powiedzieć, że także polskie sądy administracyjne coraz odważniej kwestionują konstytucyjność dzisiejszych rozwiązań i opartych na nich działań administracji publicznej. Dla przykładu można wskazać orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2007 r. (sygn. II SA/Bk 276/07) uchylające karę pieniężną nałożoną na przewoźnika za brak karty opłaty drogowej, ze względu na nieuwzględnienie przez organ administracyjny okoliczności faktycznych powodujących to naruszenie i wydanie decyzji administracyjnej wyłącznie w oparciu o wykładnię gramatyczną przepisów ustawy o transporcie drogowym, co stanowiło zdaniem Sądu naruszenie art. 2 Konstytucji RP. Jako krok w dobrym kierunku należy także ocenić wydane w lutym 2008 r. wytyczne Głównego Inspektora Transportu Drogowego Pana Tomasza Połeć racjonalizujące podejmowane przez Inspektorów ITD działania w sprawach nakładania sankcji za ujawnione naruszenia przepisów określających warunki wykonywania przewozów drogowych. Niestety są to tylko wytyczne i tym samym muszą się mieścić w granicach obowiązującego, aczkolwiek niedoskonałego prawa.

I dlatego, mając na uwadze przykład Katona, który przy każdym wystąpieniu na różne tematy wygłaszał opinię ceterum censeo Carthaginem esse delendam, środowisko przewoźników przy każdej dyskusji dotyczącej spraw publicznych powinno mówić: poza tym uważamy, że dzisiejszy system kar obowiązujących w transporcie drogowym musi być zmieniony.

Maciej Wroński

OZPTD



 

Katagoria: Komentarz Macieja Wrońskiego
Słowa kluczowe: , , , , , , , ,
Opublikowano 8 lat temu.